Fundos patrimoniais (endowments) são estruturas que recebem e administram bens, majoritariamente recursos financeiros, que são investidos com os objetivos de preservar o valor do capital principal no longo prazo. Isso ocorre inclusive contra perdas inflacionárias, gerando resgates recorrentes e previsíveis para sustentar financeiramente um determinado propósito, uma causa ou uma entidade de interesse público ou coletivo, sem fins lucrativos.

Ao estruturar fundos dessa natureza, as organizações se tornam menos dependentes de novas doações e patrocínios, alcançam maior estabilidade financeira e asseguram sua viabilidade operacional, permitindo que cresçam de forma sustentável.

Em países desenvolvidos, os fundos patrimoniais existem há mais de século, como o da Rockefeller Foundation e o Carnegie Endowment for International Peace.

No Brasil, um dos obstáculos encontrados, além de nossa pequena tradição em relação ao assunto, é a falta de uma legislação específica que facilite sua criação, e o uso de incentivos fiscais.

Porém, após muitos anos de um esforço coletivo realizado pela COALIZÃO PELOS FUNDOS FILANTRÓPICOS, o governo federal sancionou a Lei 13.800/19, conhecida como Lei dos Fundos Patrimoniais, em 4 de janeiro de 2019. Ela garante significativa amplitude temática para utilização dos recursos de fundos patrimoniais, possibilitando que sejam destinados para instituições que atuam em diversas áreas como educação, cultura, tecnologia, pesquisa e inovação, meio ambiente, entre outras.

A legislação buscou estabelecer certas diretrizes no que diz respeito à governança aplicável aos fundos patrimoniais, sem, contudo, estabelecer diferenciações entre fundos destinados a apoiar instituições públicas e privadas. Nesse tocante, o texto legal criou a figura das organizações gestoras de fundos patrimoniais (associações ou fundações privadas), estabelecendo requisitos específicos acerca da sua forma de organização interna, incluindo a existência obrigatória de um Comitê de Investimentos, com profissionais registrados na CVM.

Contudo, a sanção presidencial foi acompanhada por vetos importantes, especialmente a supressão da previsão de benefícios fiscais referentes ao imposto de renda de doadores, pessoas física ou jurídica, que aportassem recursos em fundos patrimoniais. A justificativa foi no sentido de que a criação de tais benefícios não observou requisitos da legislação orçamentária e financeira.

A retirada de benefícios aos doadores cria um obstáculo evidente para o êxito dos fundos patrimoniais, que figuram como mecanismo voltado para estimular o aumento do investimento social e a cultura de doação no país. Esses vetos devem ser analisados pelo Congresso Nacional, sendo possível sua rejeição por maioria absoluta dos membros de cada Casa.

Ainda assim, a aprovação da Lei é um fato positivo, especialmente para as entidades da sociedade civil, que poderão ser amplamente beneficiadas pelos fundos patrimoniais na realização de suas atividades em defesa de interesses sociais. A nova lei é particularmente importante por conferir maior segurança jurídica a potenciais doadores, assegurando a individualização e separação entre os patrimônios do fundo e das instituições apoiadas, ainda que haja dúvidas acerca dos entraves que a estrutura de governança prevista pela lei pode representar na criação e no funcionamento dos fundos patrimoniais, na prática.

Pesquisa sobre Fundos Não Tradicionais

Sob a liderança do Prof. Lester Salamon, professor da Johns Hopkins University, um grupo de especialistas em filantropia e investimento social privado passou a buscar mecanismos alternativos para a constituição de fundos patrimoniais de organizações da sociedade civil (OSCs).

Por ser um projeto complexo em seu desenho e implantação, foi dividido em fases desde 2012, com estimativa para término em 2022. A primeira fase foi chamada de “Conceitual” para aclarar o significado dos fundos não tradicionais que pudessem ser de alcance global. Ela foi composta por reuniões presenciais ou à distância com o objetivo de revisar os textos produzidos pelos participantes. A segunda fase foi a de “Identificação do Universo” de casos com base no conceito dos fundos não tradicionais. De maneira progressiva e com a ajuda de colaboradores em diversos países, foram identificados aproximadamente 580 casos, que de acordo com suas características foram classificados em grupos que atendem os mesmos critérios de uso de recursos disponibilizados. Por exemplo, casos resultantes da privatização de ativos públicos, de troca de dívidas (debt swap), de punições pecuniárias da justiça para pessoas e empresas, de recursos de corrupção identificados e devolvidos de contas no exterior, de acordos de ajuste de conduta e de leniência.

Na terceira fase, foram identificados em cada grupo os casos que deveriam ser aprofundados. Nesse sentido, o conhecimento adquirido poderia ser orientado para situações similares em circunstâncias políticas e econômicas das diferentes sociedades e estados nacionais. Essa é fase em que o projeto está atualmente. Os achados do estudo em suas fases “Conceitual” e de “Identificação do Universo” já foram publicados, e os casos estão sendo progressivamente selecionados, estudados, sistematizados e publicados durante o período restante do projeto.

Fundos patrimoniais que resultaram de privatizações conduzidas pelos governos demonstram que os bens não pertencem apenas ao Estado, mas também à sociedade. Nesse sentido, a pergunta central é: um bem público pode ser objeto de uma transação de privatização sem a participação da sociedade? Quais são os limites do Estado para agir como único proprietário do bem?

(Conheça também o livro ‘Filantropização via Privatização’, do professor Lester Salamon, publicado pelo IDIS no Brasil)

O exemplo alemão

Um bom exemplo do potencial de recursos não tradicionais para a criação e o crescimento de fundos patrimoniais para OSCs é a história da empresa Volkswagen. Apoio importante para a sustentação da máquina de guerra da Alemanha durante o período nazista, ao final do conflito, a empresa se encontrava em território alemão controlado pelos ingleses.

Acreditando no papel que o complexo industrial deveria ter na redemocratização e no reerguimento da nação então destruída, o governo inglês estimulou a criação da Fundação Volkswagen, organização independente da empresa, com um Conselho Curador representativo da sociedade e do governo.

A Fundação se tornou proprietária da empresa com o compromisso de vender suas ações para cidadãos alemães. Os recursos obtidos com a venda criaram um fundo patrimonial para apoiar e promover a ciência na Alemanha. Hoje, a Fundação tem € 2,6 bilhões (US$ 3 bilhões) em ativos e uma longa história de substancial concessão de subvenções e doações para o desenvolvimento científico e tecnológico, que repôs a Alemanha na liderança econômica mundial. A Volkswagen permanece uma empresa independente e uma das líderes do mercado mundial de automóveis.

Dentro dos casos já identificados, foi possível encontrar diferentes tipos de recursos não tradicionais. Os mais prevalentes utilizaram parte dos recursos de processos de privatização/concessão de empresas ou participação pública em empresas que passaram para a iniciativa privada. Alguns utilizaram parte da receita de loterias, esportiva ou não. Outros utilizaram recursos advindos de licenças para a exploração de depósitos minerais, incluindo petróleo. E há ainda os que resultaram de trocas de contratos de dívidas internacionais (debt swap) em que o cedente de recursos autoriza que parte da amortização da dívida pode ficar no país endividado desde que os recursos sejam destinados a fundos patrimoniais de OSCs.

O caso brasileiro

Assim, deveríamos perguntar: por que não se aplicou esse modelo na privatização da Vale? Ou da Eletropaulo? Ou da Companhia Siderúrgica Nacional? Também poderíamos estender a pergunta para o universo das concessões dos portos, aeroportos, rodovias e outras.

Diferentemente do que muitos imaginam, a privatização é um processo relativamente comum no Brasil desde a década de 1980, mas o país apenas ingressou nessa era, de fato, a partir dos anos 1990. Ao todo, foram privatizadas mais de 100 empresas, que, até 2005, geraram uma receita de 95 bilhões de dólares, o que, corrigindo para valores de 2013, equivale a 143 bilhões de dólares.

Embora o processo de privatização tenha tido leis específicas nos governos Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, nenhum deles contemplou a sociedade civil como destinatária de parte dos recursos auferidos.

Já nos governos Lula e Dilma, o processo de privatização arrefeceu por razões ideológicas, e várias empresas e setores foram retirados do Plano Nacional de Desestatização. Além disso, o Estado agregou empresas ao seu portfólio, como é o caso da incorporação do Banco do Estado de Santa Catarina (BESC) e do Banco do Estado do Piauí (BEP) ao Banco do Brasil.

Em contrapartida, como reação à profunda crise financeira e econômica enfrentada pelo governo brasileiro depois de sua reeleição, a presidente Dilma Rousseff anunciou, em junho de 2015, um novo pacote de medidas do Programa de Investimento em Logística (PIL). Esse programa pode atingir até R$ 198 bilhões em concessões e outorgas feitas pelo governo à iniciativa privada, especialmente nas áreas de Portos (R$ 37,4 bilhões), Aeroportos (R$ 8,5 bilhões), Ferrovias (R$ 86,4 bilhões) e Rodovias (R$ 66,1 bilhões). Infelizmente, não houve nenhuma palavra ou aceno para que parte desses recursos seja distribuída para OSCs.

A venda de ativos ou privatização de serviços públicos é vista como uma das alternativas para obter recursos extras a fim de reduzir os rombos das contas públicas, aliviar as despesas e também aumentar o volume de investimentos em infraestrutura.

Se durante o governo Dilma tínhamos uma previsão de R$ 198 bilhões, no governo Bolsonaro trabalha-se com a estimativa de R$ 127,4 bilhões em investimentos ao longo dos próximos anos, considerando apenas 87 projetos com maiores chances de acontecer, de acordo com o próprio governo. Desse total, R$ 113,6 bilhões são de projetos federais, R$ 9,6 bilhões de estaduais e R$ 4,2 bilhões de municipais. O atual governo trabalha com o valor de R$ 142 bilhões em privatizações. Tirar esses projetos do papel, no entanto, não depende apenas de decisão política, mas também da capacidade de elaboração de estudos técnicos e de estruturação de modelagem que garanta o interesse de investidores. Em média, projetos de desestatização costumam levar, no mínimo, de um ano e meio a dois para chegar à fase de assinatura.

Para poderem ser levados a leilão, os projetos antes precisam passar por uma série de etapas, incluindo audiências públicas, análise de tribunal de contas e, dependendo do ativo, aprovação do Legislativo e mudança de lei. Isso se ao longo de todo o trâmite também não surgirem ações na Justiça pedindo mudanças ou simplesmente o impedimento da licitação.

De acordo com informações colhidas pelo projeto americano, a média de recursos que poderia ser destinada para fundos patrimoniais da sociedade civil gira em torno de 15% do valor do ativo. Isso implicaria em quase R$ 20 bilhões para o setor social. A importância desses recursos para organizações sociais pode ser demonstrada pelo caso envolvendo entidades como as Santas Casas de Misericórdia.

Esses hospitais filantrópicos são responsáveis por 74% dos leitos oferecidos pelo SUS. Portanto, são essenciais para o atendimento oferecido aos brasileiros. Até maio de 2015, tinham acumulado uma dívida de R$ 21,5 bilhões e chegaram à beira da falência, fechando suas portas para a população. De acordo com as evidências, a maior razão dessa dívida foi a diminuição da participação do governo federal no financiamento do SUS.

Se 15% dos recursos gerados pelas futuras privatizações e concessões contemplassem essas organizações, aproximadamente R$ 20 bilhões poderiam ser direcionados para fundos patrimoniais de Santas Casas. Isso representa que renderiam aproximadamente R$ 1,2 bilhão/ano, já descontados os efeitos da inflação. E seguramente seriam direcionados em benefícios às organizações, à comunidade e, especialmente, aos pacientes atendidos.

Outros recursos não tradicionais

No caso do Brasil, os recursos não tradicionais incluem aqueles oriundos de outras fontes e que se tornaram mais frequentes à medida que a Operação Lava Jato avançou. Assim, instrumentos como termos de ajuste de conduta, acordos de leniência, retorno de recursos encontrados em contas bancárias no exterior resultantes de corrupção, penalidades pecuniárias e multas para empresas corruptas passaram a ser fontes de recursos que poderiam ser importantes para a sociedade civil. Podem-se juntar a eles os recursos apreendidos que resultaram de crimes como tráfico de drogas, contrabando e arrecadação de jogos ilegais, que passaram a fazer parte não só do mundo legal punitivo, mas também da linguagem do cidadão comum ao entender que a sociedade foi prejudicada e deve ser aquinhoada com parte desses recursos.

Esse esforço depende também do universo regulatório e de dispositivos legais, exigindo a participação de escritórios de advocacia, promotores públicos e juízes, representantes de organizações interessadas e visitas periódicas a autoridades públicas para conhecer os avanços necessários.

Com relação aos recursos mobilizados devido à Operação Lava Jato, até o início de 2019 houve um retorno ao governo federal de R$ 12,3 bilhões, e os condenados devem pagar R$ 40,3 bilhões pelos danos causados. Já para os acordos de leniência, esperam-se R$ 27,6 bilhões. E sabemos que esses casos representam uma simples amostragem do tamanho dos recursos não tradicionais que poderiam contribuir para os fundos patrimoniais.

Em síntese, as ideias e casos apresentados aqui devem ser analisados pela sociedade brasileira junto às autoridades do Executivo, Legislativo e Judiciário e aos investidores que buscam aproveitar as oportunidades de recursos oriundos das privatizações/concessões, bem como as ações de ressarcimento que estão sendo efetuadas pelo sistema judicial. Talvez, assim, tenhamos novos instrumentos para criar uma sociedade mais justa e sustentável com uma participação eficaz e efetiva de organizações sociais como parceiros da res publica.

Por Marcos Kisil, fundador do IDIS e atualmente membro do Conselho Deliberativo. O artigo foi originalmente publicado na revista Rede Filantropia, em 06 de setembro de 2019